Теория и практика Конституционного правосудия

О некоторых аспектах юридической дискуссии,касающейся оценки содержания Договора о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов

Балытников Вадим Владимирович,доцент кафедры конституционного и административного права юридического факультета Санкт-Петербургского филиала Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», кандидат юридических наук
balytnikov@gmail.com
Предлагаемая вниманию читателей статья посвящена рассмотрению ряда политико-юридических проблем, связанных с трансформацией государственно-правового статуса Республики Крым и города Севастополя. Автор убедительно показывает необоснованность высказываемых в адрес нашей страны упреков в нарушении междуна- родных обязательств, а также последовательную приверженность Конституционного Суда Российской Федера-ции принципу принятия решений исключительно по вопросам права.

Ключевые слова:
Россия, Крым, Севастополь, международное право, дискуссия, Конституционный Суд Российской Федерации.

За время, прошедшее с момента подписания, ратификации и вступления в силу международного Договора Российской Федерации о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов, в средствах массовой информации был опубликован ряд материалов, в которых дается различная оценка тех или иных положений данного документа. К числу высказываемых отдельными критически настроенными правоведами политико-правовых претензий относятся прежде всего вопросы, касающиеся правового положения города Севастополя, затем — «недоумения» по поводу статуса Крыма в целом, и наконец — заявления о том, что Конституционный Суд в рамках проверки договора на предмет его соответствия Конституции Российской Федерации якобы принял решение по данному делу вопреки своей собственной ранее высказанной позиции.


Рассмотрим все эти претензии в соответствии с порядком их перечисления.

Итак, первый вопрос — почему в Договоре о воссоединении Республики Крым в качестве отдельного субъекта правоотношений фигурирует город Севастополь?

Что касается города Севастополя, то его статус (в составе РСФСР) был определен Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 октября 1948 г.№ 761/2 «О выделении города Севастополя в самостоятельный административно-хозяйственный центр». Согласно данному указу Севастополь был отнесен к категории городов республиканско-го подчинения. Однако в период действия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. (в редакции по состоянию на 1954 г.) города республиканского подчинения с конституционно-правовой точки зрения не исключались из состава регионов (областей), из которых они выделялись с хозяйственно-административной точки зрения. Именно поэтому никогда не принималось никаких отдельных решений высших органов государственной власти РСФСР и СССР о передаче города Севастополя из состава России в состав Украины. Напротив, с момента принятия в феврале 1954 г. решения Президиума Верховного Совета СССР о передаче Крымской области (ныне — Республики Крым) в состав УССР, союзные исполнительные органы государственного управления, по сути, на основании одного лишь изменения общегосударственных справочников административно-территориального деления автоматически отнесли к территории Украины также и город Севастополь. Тем не менее над- лежащим конституционно-правовым способом соответствующее решение никогда не было юридически оформлено ни на уровне СССР, ни на уровне РСФСР.

Изложенное выше означает не только то, что наша страна с юридической точки зрения никогда не отказывалась от своих прав на Севастополь (как и на Крым в целом, о чем подробнее будет сказано далее), но и то, что с точки зрения вопросов государственного устройства Россия имела полное право считать Севастополь составной частью Республики Крым (тем более что именно так он и определялся в принятой в 1992 г. Конституции Крыма, предусматривавшей возможность изменения соответствующего положения только с согласия жителей города).

Потому неудивительно, что Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 9 июля 1993 г. № 5359-1 «О статусе города Севастопо- ля» был подтвержден российский статус данного города. При этом Конституционный Суд Российской Федерации, указав в своем Определении от 27 сентября 1995 г. № 97-О, что в Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 г., статус Севастополя не определен, тем не менее не исключил юридической возможности конститу-ционного определения этого статуса (в том числе и на основе сохранявшегося на момент принятия в 1954 г. хрущевских решений интегративного конституционно-правового единства Севастополя и Крыма в целом).

Впрочем, вопрос о Севастополе, по сути дела, является лишь сопровождением связанного с ним более фундаментального вопроса, касающегося российского статуса Крыма в целом. «Почему вдруг сейчас? 22 го-да молчали, а потом за 23 дня присоединили?»

Строго говоря, все эти вопросы, вне всякого сомнения, носят, по сути дела, риторический характер. Не думаю, что их авторам неизвестно, что изданные в 1954 г. акты о передаче Крымской области (ныне — Республики Крым) из состава РСФСР в состав УССР (Постановление Совета Министров РСФСР от 5 февраля 1954 г. № 156 «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав УССР»; Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 5 февраля 1954 г. «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав УССР», Постановление Президиума Верховного Совета Украинской ССР от 13 февраля 1954 г. «О представлении Президиум а Верховного Совета РСФСР по вопросу передачи Крымской области в состав Украинской ССР»; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 19 февраля 1954 г. «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав УССР»; Закон СССР от 26 апреля 1954 г. «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР») были приняты с вопиющим нарушением положений действовавших в тот период Конституции РСФСР, Конституции УССР и Конституции СССР. Указанные конституционные акты не наделяли Президиумы Верховных Советов союзных республик полномочиями по решению указанных вопросов. В соответствии с положениями республиканских конституций решение такого рода вопросов входило исключительно в круг полномочий самих Верховных Советов союзных республик как полновластных высших органов государственной власти республиканского уровня. В силу этого решения Президиумов Верховных Советов РСФСР, УССР (а также основанное на данных решениях решение Президиума Верховного Совета СССР) были приняты во внеконституционном порядке. Принятый позднее закон СССР о внесении соответствующих изменений в Конституцию СССР не мог придать правомочность решениям о передаче Крыма, поскольку лишь фиксировал данную передачу, но не устранял противоречий процедуры ее проведения с конституционными актами РСФСР, УССР и СССР.

Неудивительно, что Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 21 мая 1992 г. № 2809-1 «О правовой оценке решений высших органов государственной власти РСФСР по изменению статуса Крыма, принятых в 1954 году» Решение Президиума Верховного Совета РСФСР от 5 февраля 1954 г. «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР» как принятое с нарушением Конституции (Основного закона) РСФСР и законодательной процедуры было признано не имевшим юридической силы с момента принятия. Точно так же не имели и не могли иметь ее и все основанные на данном решении акты Союза ССР.

Остановимся на вопросе признания Российской Федерацией украинских границ более подробно. В Договоре «Об основах отношений между Российской Советской Федеративной Социалистической Республикой и Украинской Советской Социалистической Республикой» от 19 сентября 1990 г. стороны взяли на себя обязательство признавать и уважать территориальную целостность Российской Советской Федеративной Социалистической Республики и Украинской Советской Социалистической Республики в «существующих в рамках СССР границах» (ст. 6). Однако это вовсе не означало признания конституционности передачи Крыма и Севастополя в состав УССР. Напротив, в упомянутом выше Постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 21 мая 1992 г. № 2809-1 «О правовой оценке решений высших органов государственной власти РСФСР по изменению статуса Крыма, принятых в 1954 году» было указано лишь на то, что данный вопрос был конституирован «последующим законодательством» (но не конституционными актами нашей страны!), а заключение указанного выше российско-украинского договора 1990 г., напротив, дает основание «урегулировать вопрос о Крыме... на основе волеизъявления его народа».

Согласно Договору «О дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной» от 31 мая 1997 г. Высокие Договаривающиеся Стороны в соответствии с положениями Устава ООН и обязательствами по Заключительному акту Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе признали необходимость уважать территориальную целостность друг друга и подтвердили нерушимость существующих между ними границ (ст. 2).

При этом необходимо понимать, что с международно-правовой точки зрения к признанным Российской Федерацией границам Украины (в их российско-украинской части) согласно Договору между Российской Федерацией и Украиной о российско-украинской государственной границе от 28 января 2003 г. относится «линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, разделяющие государственные территории (сушу, воды, недра и воздушное пространство) Договаривающихся Сторон от точки стыка государственных границ Российской Федерации, Украины и Республики Беларусь до точки, расположенной на берегу Таганрогского залива».

Согласно же Договору между Российской Федерацией и Украиной «О сотрудничестве в использовании Азовского моря и Керченского пролива» от 24 декабря 2003 г. Азовское море должно разграничиваться линией государственной границы в соответствии с соглашением между Сторонами, а вот вопрос об акватории Керченского пролива (отделяющей Крым от остальной части территории России) в соответствии с согласованной волей сторон должен был подлежать отдельному урегулированию (причем формулировки данного договора в этой части применительно к этому урегулированию во многом повторяют формулировки Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 21 мая 1992 г. № 2809-1 «О правовой оценке решений высших органов государственной власти РСФСР по изменению статуса Крыма, принятых в 1954 году»).

Да, в начале XXI в. Россия была готова определить и признать границу с Украиной в районе Керченского пролива и согласиться, таким образом, с антиконституционным решением о передаче Крыма Украине. Ради исторически обусловленной общими корнями, общей историей и общей судьбой интеграции двух братских народов государственное руководство нашей страны было готово пойти на беспрецедентные уступки в надежде, что это даст нашим соотечественникам-крымчанам возможность для мирной и спокойной жизни. Следует, однако, отметить, что это политическое стремление так и не получило своего международно-правового воплощения — и очевидно, вовсе не по причине нежелания российской стороны.

Ибо, как отметил в своем Обращении от 18 марта2014 г. Президент России: «Ситуация стала развиваться по-другому. Раз за разом предпринимались по-пытки лишить русских исторической памяти, а подчас и родного языка, сделать объектом принудительной ассимиляции. И конечно, русские, как и другиеграждане Украины, страдали от постоянного политического и государственного перманентного кризиса, который сотрясает Украину уже более 20 лет.

Те, кто стоял за последними событиями на Украине, преследовали другие цели: они готовили государственный переворот очередной, планиро-вали захватить власть, не останавливаясь ни перед чем. В ход были пущены и террор, и убийства, и погромы. Главными исполнителями переворота стали националисты, неонацисты, русофобы и антисемиты. Именно они во многом определяют и сегодня еще до сих пор жизнь на Украине.

Тем, кто сопротивлялся путчу, сразу начали грозить репрессиями и карательными операциями. И первым на очереди был, конечно, Крым, русскоязычный Крым. В связи с этим жители Крыма и Севастополя обратились к России с призывом защитить их права и саму жизнь.

Разумеется, мы не могли не откликнуться на эту просьбу, не могли оставить Крым и его жителей в беде, иначе это было бы просто предательством.

Прежде всего, нужно было помочь создать условия для мирного, свободного волеизъявления, чтобы крымчане могли сами определить свою судьбу».

Чуть позже, в другом своем выступлении, глава Российского государства, отметил, что задача размещенных в Крыму на законном основании, с разрешения легитимного на тот момент главы украинского государства, подразделений российских воинов «заключалась в том, чтобы обеспечить безопасность граждан и благоприятные условия для их волеизъявления».

Именно это они и сделали. И вскоре стало ясно, что явка на проведенный 16 марта общекрым ский референдум о статусе полуострова «составила 83 процента, что 96 с лишним процентов высказались за присоединение к Российской Федерации, стало очевидно, что это абсолютное, просто практически полное большинство, если не сказать, все крымское население». В этих условиях единственным возможным итогом, обусловленным необходимостью соблюдения общепризнанного во всех демократических странах правового принципа Voluntas populi suprema lex стало воссоединение полуострова с Россией.

В условиях отсутствия со стороны нашей страны какого-либо явным образом выраженного и юридически обязывающего признания правомерности украинской государственной принадлежности Крыма и Севастополя (как с внутригосударственной, так и с международно-правовой точки зрения)
единственной официально-юридически закрепленной в конституционно-правовом поле позицией Российской Федерации являлся призыв «урегулировать вопрос о Крыме… на основе волеизъявления его народа», сформулированный в Постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 21 мая 1992 г. № 2809-1 «О правовой оценке решений высших органов государственной власти РСФСР по изменению статуса Крыма, принятых в 1954 году». Что и было сделано на историческом общекрымском референдуме 16 марта 2014 г. и оформлено в международно-правовом плане принятием международного договора Российской Федерации — Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов от 18 марта 2014 г., а в конституционно-правовом плане — принятием актов российского конституционного законодательства, закрепивших принятие в состав Российской Федерации двух новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя.

При этом с точки зрения конституционно-правовой легитимности Российская Федерация на момент заключения указанного выше международного договора признавала Севастополь составной частью Крыма (тесно интегрированной с Республикой Крым). Поскольку же на момент возвращения Крыма в состав России полуостров был согласно решению Верховного Совета Крыма провозглашен государством, в составе которого город Севастополь имеет особый статус, постольку в рамках Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов в качестве второй стороны выступала соответственно Республика Крым, которая на момент заключения договора включала в свой состав город Севастополь. Последующее разделение на два независимых друг от друга субъекта Российской Федерации также абсолютно правомерно и обоснованно. Ведь хотя исходя из буквального смысла Определения Конституционного Суда РФ от 27 сентября 1995 г. № 97-О федеральный конституционный законодатель был наделен значительной свободой в определения конституционно-правового статуса города Севастополя, упоминавшимся выше Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 9 июля 1993 г. № 5359-1 «О статусе города Севастополя» был подтвержден именно «российский федеральный статус» данного города, в пользу которого вы ступало большинство севастопольцев и крымчан в целом.

Наконец, имеет смысл подробно опровергнуть и заявления о том, что Конституционный Суд якобы принял решение, касающееся Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов вопреки своей собственной ранее высказанной позиции.

Как уже было сказано выше, в условиях отсутствия со стороны нашей страны какого либо явным образом выраженного и юридически обязывающего признания правомерности украинской государственной принадлежности Крыма и Севастополя (как с внутригосударственной, так и с международно-правовой точки зрения) единственной официально-юридически закрепленной в конституционно-правовом поле позицией Российской Федерации являлся призыв «урегулировать вопрос о Крыме... на основе волеизъявления его народа», сформулированный в Постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 21 мая 1992 г. № 2809-1 «О правовой оценке решений высших органов государственной власти РСФСР по изменению статуса Крыма, принятых в 1954 году». Соответствующая воля и была окончательно и юридически обязывающее выражена на общекрымском референдуме 16 марта 2014 г.

Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, подписанный в Хельсинки 1 августа 1975 г., который, по мнению некоторых критиков, в данном случае должен был «связывать» Россию и ее органы государственной власти, как известно, содержит не международно-правовые, а международные политические нормы. Он не является международным договором Российской Федерации, никогда не был ратифицирован ни ею, ни Союзом Советских Социалистических Республик, правопродолжателем которого с 24 де-кабря 1991 г. является Россия. Следовательно, он не устанавливает для Российской Федерации каких бы то ни было международно-правовых норм юридически обязывающего характера.

Что же касается ссылок на другое политическое (а не международно-правовое) заявление — Мемо-рандум о поддержании мира и стабильности на тер-ритории Содружества Независимых Государств, то выдвигаемые упреки в его нарушении в дан-ном случае также необоснованны. Их не сможет подкрепить даже подробное цитирование актов, действительно раскрывающих принципы между-народного права. Да, действительно, «ничто не должно истолковываться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, соблюдающих в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов», — разъясняет принципы территориальной целостности и права народов на самоопределение, закрепленные в Уставе ООН, Декларация Генеральной Ассамблеи «О принципах международного права» 1970 г. Хотелось бы, однако, понять, в чем именно в данном случае можно усмотреть соблюдение Украиной принципа равноправия и самоопределения народов Крыма применительно к ситуации на полуострове на протяжении 1992–2014 гг. Нет, здесь можно, конечно, вспомнить выдвинутый в 1992–1993 гг. известный девиз украинских националистов «Крым будет либо украинским, либо безлюдным» и печально знаменитые «поезда дружбы», в которых под этим самым девизом при полной поддержке тогдашних киевских властей ехали в Крым. Но даже «абстрагируясь» от этих очевидно антиправовых явлений, вряд ли кто-то может полагать, будто приверженность принципу равноправия и самоопределения народов проявлялась в систематическом отказе населению Крыма и Севастополя в праве на выражение своей воли путем референдума, в нуллификации принятой при поддержке подавляющего большинства населения полуострова республиканской Конституции, в силовом отстранении Киевом от власти законно избранных должностных лиц Крыма, в лишении Крыма права иметь самостоятельные органы исполнительной власти, наконец, в предпринятой по указанию Киева попытке захвата крымского парламента представителями радикальных экстремистских движений, которую мы все могли наблюдать в конце февраля прошлого года. Давая системную, обобщающую оценку указанных явлений, авторитетные ученые-контституционалисты делают совершенно обоснованный вывод о том, что в Крыму украинскими властями проводилась системная политика, направленная на фактическое и формальное упразднение государственного статуса Республики Крым в составе Украины. Причем в ходе ее проведения «было нарушено два важных условия сохранения целостности [украинского] государства при столкновении этого принципа с принципом самоопределения». Вo-первых, «народу Крыма не было предоставлено право на реализацию собственных интересов… в составе Украины, проводилась политика дискриминации по национальному признаку (т.е. не было реализовано право на «внутреннее» самоопределение»…). А во-вторых, на момент осуществления «самоопределения народов Крыма [на Украине] отсутствовало легитимное правительство, представляющее все население страны».

(...)

Подробнее здесь